15个副省级城市案例丨我国地方政府开放数据政策研究
地方政府开放数据工作的健康有序开展，对于提升政府透明度和公民参与程度、加强社会监督、赢得本地居民的信任与信心、提升地方政府服务水平等具有积极的意义。近年来，随着我国大数据战略向纵深方向推进，有关地方政府的开放数据政策与实施问题逐步引起了国内学者们的关注，专门研究地方政府开放数据问题的研究成果开始出现。不过，这些研究成果数量并不多，且主要侧重于对国内地方政府开放数据现状的分析与评估，部分论文对国内地方政府的开放数据政策进行了调研，不过样本数量偏少，还有少量论文探讨了国外地方政府的开放数据政策。总体而言，我国学术界对开放数据政策文本缺乏较为系统的梳理，对地方政府层面的开放数据政策进行分析的成果相对匮乏。考虑到综合地域的多样性、开放数据政策的成熟度差异、开放数据机构和平台的配套建设情况，本文选取广州、深圳、南京、武汉、沈阳、西安、成都、济南、杭州、哈尔滨、长春、大连、青岛、厦门、宁波15个副省级城市为研究对象（除特别说明之外，本文统计数据的截止时间为2017年11月21日），从多视角解读这些城市开放数据政策文本的异同点，探寻规律与特点，从而为改进和完善我国开放数据政策提供参考。
1 我国副省级城市开放数据政策的现状分析
目前，我国15个副省级城市还未出台专门针对政府开放数据的政策，地方政府大多将开放数据管理嵌于政务信息资源、大数据建设、电子政务等规划、意见、通知等之中。由表1知，西安、成都主要根据省级政策开展开放数据工作，暂无市级政府出台的政策与行动。除广州、武汉、长春3个城市在2015年之前结合本地实际出台了与开放数据相关的政策外，其余12个城市政策发布时间集中于2015—2017年。
表1 我国副省级城市开放数据政策文本一览表
1.1政策类型
由表1知，广州、武汉、深圳、杭州将开放数据列入信息化发展规划之中，要求出台数据共享管理办法及相关标准，目的在于规范开放数据的流程、格式、安全管理。大连则将开放数据列入“互联网+政务服务”工作的目标之中，将开放数据作为电子政务发展的实现路径。西安、济南、宁波等7个城市只出台了一项关于开放数据的政策，政策集群效应不明显。哈尔滨政府的政策体现了其对开放数据高度重视，体现了由目标提出到方案实施的具体过程。《哈尔滨市推进政府数据向社会开放工作实施方案》的提出，为其他省市推动开放数据的进程起导向作用。从政策文本的形式看，以办法、方案、计划的形式发布的有12个，内容较为具体，以规划、纲要、通知、意见的形式发布的有14个，内容比较模糊。总体而言，我国副省级城市开放数据政策主要以意见、通知、方案等形式颁布，政策的约束力和强制力有待提升,政策文本中对政府开放数据具体实现途径没有明确表述，政策文本内容有待于进一步细化。
1.2组织机构
组织机构的完善有助于推动政府数据开放进程，营造良好的开放数据政策环境。在所调查的15个城市中，青岛是第一个系统建设大数据组织体系的城市，促进大数据发展工作领导小组、大数据专家咨询委员会的建立有助于统筹领导、协调大数据建设与发展工作，系统整合政务信息资源。广州则由市电子政务领导小组、大数据专家委员会、市工业和信息化发展联席会议办公室合作开展开放数据工作。厦门开放数据工作由数据经济和信息化委员会、促进大数据发展工作领导小组、大数据专家咨询委员会领导。杭州市则成立数据资源局，和市经委合作开展数据开放工作。宁波开放数据工作由经济和信息化委员会、促进大数据发展工作领导小组负责。深圳、西安、济南等10个城市还未建立专门的组织机构。与东部副省级城市相比，中西部城市开放数据组织体系建设水平相对滞后，机构职能分工亟待完善。
1.3政策目标
政策目标的确立为政策方案和规划的实施提供方向性指导。我国地方政府根据《关于促进大数据发展的行动纲要》将开放数据政策目标分解成不同阶段、不同层次的子目标，使政策目标更加具体，具有可操作性。通过统计15个副省级城市政策文本的政策目标栏目出现较多的主题词后发现，促进大数据发展、发展电子政务、建设智慧城市、提高政府治理水平是高频词汇（具体参见图1）。不难看出，我国政府已意识到开放数据政策完善的重要性，并且将开放数据作为促进大数据发展、建设智慧城市的实现路径，将开放数据作为发展电子政务、提高政府治理水平主要手段。
图1我国副省级城市开放数据政策文本的高频词汇
2 我国副省级城市开放数据政策文本的内容分析
2.1开放数据法律法规建设
法律法规的建设与完善为开放数据管理提供法律依据。只有广州、武汉、宁波3个城市的政策文本将开放数据法律法规列入政府工作重点，其他12个城市均未提及。武汉、宁波简单提及要完善法律法规，制定、修订相关的政府规章和文件，并未提出具体实现方式，只有广州具体提出从数据开放和保护、电子商务、互联网金融、信用信息管理、信息安全等方面推出符合广州实际的地方性法规和规章制度，并要求出台数据共享办法以指导数据开放工作。总体而言，我国副省级城市对开放数据法律法规体系建设重视程度较低。
2.2数据开放共享与应用
数据开放共享是政府信息资源开发利用、满足公众信息需求、建立服务型政府的有效路径，是开展数据应用的前提。有11个城市的政策涉及数据开放、共享与应用，这表明地方政府在政府数据的开放共享方面已经基本达成共识。数据开放共享主要涉及两个层面：一是数据开放范围的扩大，二是开放数据质量的提升。《杭州市政务数据资源共享管理暂行办法》《大连市政务信息资源共享管理暂行办法》还提出了数据开放的基本原则和指导理念，对政府在数据开放共享中应承担的职责进行了详细说明，有助于提升数据开放的深度与广度。数据应用主要涉及两个层面：①积极推动大数据应用示范，深化各个领域大数据应用创新。《广州市人民政府办公厅关于促进大数据发展的实施意见》《青岛市关于促进大数据发展的实施意见》《厦门市促进大数据发展工作实施方案》等均将推动大数据应用作为数据开放的主要目标。②建设大数据基地，推动大数据企业的发展。《哈尔滨市人民政府关于印发哈尔滨市促进数据发展若干政策（试行）的通知》中专门提出，通过用地指标、用电补贴、企业融资、奖励产品研发等优惠政策，培育和引进大数据企业，带动本地经济发展。
2.3开放数据平台建设
对涉及开放数据平台建设的政策文本数量进行统计后发现（参见图2），15个副省级城市均将平台建设作为政策实施的首要目标，主要有三方面的共同点：①推进开放数据平台建设，完善平台功能、提高数据质量。《沈阳市推进“互联网+政务服务”工作实施方案》《哈尔滨市推进政府数据向社会开放工作实施方案》政策文本中明确提出政府数据统一开放平台的目标。广州、深圳、武汉、哈尔滨、青岛已根据各市制定的政策初步建立起其开放数据平台，向公众提供下载、浏览服务，并利用数据资源开发APP应用。②依托政务数据共享交换平台、大数据处理中心、开放数据平台构建起数据服务体系，提高政府管理水平。深圳、南京、成都、济南、长春、青岛、厦门政策中都将构建全市统一的大数据应用支撑体系作为重要目标。③建立省市开放数据衔接体系，建设符合国家标准的统一的数据共享交换体系，实现互联互通。《哈尔滨市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》要求建设网上政务服务平台，建设省、市标准统一的数据共享交换体系。
图2 涉及开放数据平台建设的政策数量
2.4数据开放许可协议及标准规范
开放政府许可协议，是指政府部门专门为开放政府数据或者公共部门信息而制定的许可协议，也是促进数据开放的重要许可协议类型。调查表明，15个城市中有13个城市在政策文本中提及建设开放数据标准（见图3），但对数据开放许可协议重视度不高，只有武汉市在《市人民政府关于加快大数据推广应用促进大数据产业发展的意见》中提出，要制定大数据采集、管理、交换等标准，明确收集数据的范围和格式、数据管理的权限和程序以及开放数据的内容、格式和访问方式。建立开放数据标准主要实现路径有两条：①依据政务信息资源目录，编制符合地区实际的政府信息资源开放标准。《江苏省政务信息系统整合共享工作实施方案》《政务信息资源共享管理暂行办法》《杭州市政府关于推进“互联网+”行动的实施意见》《沈阳市推进“互联网+政务服务”工作实施方案》等13个政策文本中都提及制定完善政务数据统一运行管理规范和开放标准，加快推进政务信息资源融合与共享，有序推进政务大数据开放和社会化利用。②完善大数据体系建设标准，涉及数据采集、组织、整合、共享、安全等方面。武汉、青岛等城市的7个政策文本中提及建立健全数据标准体系保障数据采集、整合、共享协议，保障数据管理规范、安全可控。
图3 涉及数据标准规范的政策数量
2.5数据安全
数据安全关乎社会稳定、政府利益、公民隐私。我国副省级城市尚未有专门针对开放数据安全的法律法规，大多依附于政务信息资源管理、电子政务安全等相关政策的实施（参见图4）。深圳、杭州在《政务信息资源共享管理暂行办法》中将数据安全作为重要章节阐释。武汉市虽然出台了《武汉市政务数据资源共享管理办法》，但其中并没有涉及数据安全的内容。其他副省级城市则出台了针对特定领域开放数据的安全管理条例，如《西安市综合经济数据库数据安全管理暂行规定》《青岛市人力资源和社会保障一体化信息系统数据管理制度（试行）》、济南《全市就业信息数据安全保密管理制度》等相关法规。
图4 涉及数据安全的政策数量
2.6人才培养
信息时代政府公务人员面临着挑战，自身知识结构和信息化素养都有待于提升。南京、西安、成都、济南、杭州、青岛5个城市对人才培养重视度较低，其政策中未涉及人才培养、人才引进等内容。人才培养和引进的城市主要集中于东南部地区，如广州、深圳等。工作开展主要侧重两个方面，一方面政府公务人员自身信息素养的提高，《哈尔滨市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》将“互联网+政务服务”工作纳入干部教育培训体系，定期开展培训，《长春市信息化促进办法》提倡组织各单位工作人员学习提高电子政务相关知识，《沈阳市推进“互联网+政务服务”工作实施方案》要求公务人员提高信息化水平。另一方面加强人才引进工作，培育信息经济人才。《深圳市促进大数据发展行动计划（2016—2018年）》提出加强培训和人才培养。2017年深圳人才引进新政的出台，使落户深圳不再成为难题。《武汉市国民经济和社会发展第十三五个五年规划纲要》提出建设高素质人才队伍，引进人才。武汉市“城市合伙人”计划、“百万校友资智回汉计划”“百万大学生留汉创业就业计划”三大政策的出台，有利于储备优秀青年人才，助力武汉发展。
除上述内容外，我国15个副省级城市开放数据政策还涉及数据质量评估、开放数据知识产权。这两个方面涉及的政策文本数量较少，内容也较为模糊。就数据质量评估而言，由于缺乏国家层面开放数据质量评估体系的顶层设计，有5个城市尚未开展这一政策推进工作，另外10个城市虽提及开放数据的质量评估工作，但主要依托于电子政务绩效评估框架，且评估内容模糊，评估标准和评估体系尚未建立。就开放数据知识产权而言，国家层面关于开放数据知识产权的政策处于空白状态，15个副省级城市还未意识到开放数据知识产权的重要性，只有杭州、青岛等城市的政策文本零星提及维护开放数据知识产权。总体而言，我国政府开放数据政策体系、开放数据框架还不完善，推动开放数据进程需要国家、政府、社会组织、公众的共同努力。
3 启示与建议
3.1 践行政策集群理念，借鉴国外先进经验
政策集群可从两个方面解读：一是从中央到地方政策的体系化，二是开放数据政策内容的体系化。《关于促进大数据发展的行动纲要》主要是面向大数据体系建设和平台建设而言，非专门针对政府开放数据体系和平台建设而言，因此地方政府大多将开放数据管理嵌于政务信息资源、大数据建设、电子政务等规划之中。中央可以考虑将政府开放数据建设纳入政府信息化建设的指标体系之中，提高地方政府对开放数据的重视程度，建立横向的政府开放数据政策体系。美国政府意识到政府数据开放的价值之后，于是便以“数据”为核心，将开放数据的范围扩展至健康、能源、气候、教育、金融、公共安全、全球发展等各个领域，同时又从数据的质量着手，规范化政策执行中的各种细节，并运用开源力量来完善相关的数据平台。我国开放数据政策涉及层面多样，从开放数据平台的建立与完善到开放数据标准体系的建立，从开放数据框架建构到开放数据许可协议的完善，从政府开放数据的义务到用户使用数据的权利，从开放数据质量评估到开放数据安全管理等都需要全面地加以考量。
3.2 践行组织保障理念，完善开放数据组织建设
组织机构的完善有助于营造良好的开放数据政策环境，推动政府数据开放。开放数据组织建设不仅涉及政府机构，也与开放数据公共组织建设息息相关。政府机构要建立专门的开放数据领导小组，对其进行专项的资源深化管理，并建立电子政务小组、经济信息化委员会协同合作机制，使政府职能的行使合理化。贵州省大数据产业发展领导小组（现改名为贵州省大数据发展领导小组）、大数据标准化技术委员会、大数据发展管理局组织体系的建立就是一个良好的探索。组织体系的建立使开放数据建设不再是政府的“一言堂”，开放数据公共组织的参与有利于及时监督政府，规范政府的行为，同时为开放数据标准、许可协议的建立提供参考性意见，为政府开放数据平台建设提供技术支撑。由工业和信息化部信息通信发展司指导下成立、由中国通信标准化协会管理的非营利性第三方组织数据中心联盟的成立就是一个积极探索，该联盟旗下的大数据发展促进委员会、开放数据中心委员会在推动行业法律、政策、知识产权和标准完善，推动互联网产业发展和基础设施标准化、产业化方面起着重要作用。
3.3 践行法律法规理念，推进法律本土化进程
公民要树立法律意识，面对政府在开放数据标准建设、法规建设等方面不作为、少作为的情况要积极行使监督和问责的权利。行政问责制是指特定的问责主体针对政府及其公务员承担的职责和义务履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种制度安排。健全法律监督与问责机制有助于从根本上保证用户的信息自由权，提高政府政策的执行力，推动开放数据发展的步伐。推进法律本土化进程是指法律法规建设必须与时俱进，同时适合本国国情。调查结果表明，15个副省级城市开放数据工作尚处于起步阶段，我国地方政府亦还未出台专门关于政府开放数据的相关条例，针对特定领域开放数据的专项政策体系也还未形成。以上海市为例，《政务数据资源共享管理办法》规定了数据开放范围，但对数据采集、组织、监管与评估等方面没有明确规定，特定领域开放数据只出台了《市民体质监测数据开放管理办法》一项政策。将开放数据政策置于电子政务发展和政务信息资源的总体规划中在一定程度上缓解了我国在政府开放数据方面的不足，但其法律效力和作用范围有限，不能从根本上保证开放数据政策执行的力度和效度。深入推进政府开放数据建设，必须从法律上对政府开放数据的范围、所有权、使用权、公民信息自由权、用户使用权利、数据安全等方面进行权威、规范的界定。
3.4 提高标准和规范意识，加强开放数据平台建设
开放数据管理标准体系建设可从两个方面推进：①科学搭建开放数据标准体系框架。第一，搭建开放数据纵向标准体系框架。不同层级的省市对标准体系的要求是不同的，中央要从宏观到微观有效划分纵向层级，深化开放数据标准体系内容，保障数据开放高效有序。开放数据标准体系必须涵盖开放目的、开放流程、开放标准、开放评价机制的建立。开放标准和评价机制的建立是体系核心，开放标准可涵盖开放数据许可协议、开放数据格式、开放数据安全等方面。开放数据评价机制需秉承标准透明、多方参与、多元监督、公平公正的理念。第二，搭建开放数据横向标准体系框架。各省市建立开放数据标准可参考借鉴同一层级城市经验，相互交流学习。②选择代表性的城市进行试点，制定开放数据规划，以期发现不足，进而解决问题，宣传推广。
开放数据平台建设则可从三个方面推进：①完善开放数据平台功能，有效及时更新数据，完善沟通交互机制，为用户提供全天候全方位的周到服务。②提高开放数据质量，将开放数据与居民健康、金融、环境治理等行业紧密联系，加强开放数据的挖掘与利用。③建立开放数据平台协调联动机制，形成开放数据标准化信息大通道，形成全国联通的开放数据平台体系。
3.5 践行数据共享与安全理念，推动大数据应用示范
数据共享是数据开放的重要基础，数据安全有利于推动数据开放与利用。发达国家开放数据起步早，经验丰富，各市可结合本地实际，借鉴国外先进经验。以澳大利亚为例，在数据共享方面，2009年出台的《澳大利亚政府信息政策与电子政务》《国家政府信息共享策略》为政府数据开放共享打下坚实基础，2011年和2013年先后颁布的《开放公共部门信息原则》和《公共服务大数据战略》则提出了提升数据开放共享、深化开放数据质量的基本思想；数据安全方面，制定了《信息自由改革法修正案》和《隐私修正（提高国民隐私保护）法》以保护公民隐私。为打造适合我国国情的数据共享与数据安全格局，可从以下方面入手：首先，政府要改变传统观念，树立数据共享意识，完善数据开放标准与安全机制，建立开放数据绩效考核机制，营造鼓励大数据企业发展的社会环境，严厉打击泄露政府机密、侵犯个人隐私、危害网络安全的行为；其次，大数据企业要抓住机遇，和政府合作，积极研发大数据产品，推动大数据在税务、互联网、智慧城市建设等领域的应用与推广；最后，鼓励公民积极参与数据利用，监督政府行为。
3.6 完善人才培养机制，提高人才信息素养
信息时代政府公务人员亦面临着挑战，自身知识结构和信息化素养都有待于提升。首先，政府部门完善内部人才培养机制，将开放数据工作纳入干部教育培训体系和职业素养考核体系，推动数据管理人才的制度化、规范化。其次，积极引入社会化的技术与人才力量，定期开展培训、合作等。例如，上海市静安区人社局和复旦大学数字与移动治理实验室合作开展的人社数据应用大赛，并由复旦大学数字与移动治理实验室对该局的相关人员进行系统培训，由此不但提升了政府机构人员的技术水平，加深了其对大数据开发与应用的理解，也在一定程度上提高了该局的数据治理水平。最后，公务人员要意识到信息化时代终身学习、主动学习的重要性，积极参与培训，努力提升信息技术水平和知识素养。
总之，我国地方政府逐渐开始重视开放数据政策的价值与意义，但现阶段各城市开放数据政策体系建设的状况参差不齐，对推动地方政府开放数据进程造成了一定阻力。从现实情况看，我国副省级城市开放数据政策还有很大完善空间，东部城市政策体系建设总体优于中部地区，但以哈尔滨市为代表的城市紧跟时代潮流、把握国家政策导向，积极参与开放数据运动，为地方政府的开放数据建设做了良好的示范。大数据时代，数据开放成为政府信息资源开发利用、满足公众信息需求、建立服务型政府的良策。我国地方政府开放数据政策的制定与实施尚处于起步阶段，正确政策理念的树立有助于减少开放数据的阻力，实现政府信息资源的深度挖掘和有效利用。
参考文献：略
来源：《情报理论与实践》
作者：谭必勇 刘芮
（END）
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