10月31日，北京市发改委发布关于公立医疗机构药品采购推行“两票制”实施方案政策解读文件，进一步厘清了责任和义务，做到生产企业对第一票负责，流通企业对第二票负责，公立医疗机构不得采购不符合“两票制”的药品。将药品企业“两票制”承诺书、相关资质及市场行为在药品阳光采购平台进行公示留痕，接受社会监督。北京方案的目标是通过治理药品流通环节，净化药品流通环境，使药品价格回归到合理水平。以下为解读原文：

一、什么是“两票制”？

    

答：“两票制”是指药品生产企业到流通企业开具一次增值税专用发票或者增值税普通发票，流通企业到医疗机构开具一次发票。

    

二、北京“两票制”文件出台的背景和意义是什么？

    

答：今年1月，国务院医改办等八部委联合发布《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（国医改办发〔2016〕4号），要求综合医改试点省（区、市）和公立医院改革试点城市要率先推行“两票制”。

    

“两票制”是今年国家和本市医改的重点任务之一，是药品流通领域重要的改革内容，意义重大。主要体现在：一是有利于净化流通环境；

二是有利于促进流通企业自觉转变销售和经营模式、减少流通环节、降低流通成本，理顺药品价格；

三是有利于加强药品监管，保障药品有效供应和城乡居民用药安全，维护人民群众健康权益；

四是有利于深化药品领域改革，助推药品企业转型升级、做大做强，提高行业集中度，促进医药产业健康发展，实现“三医联动”改革。

三、政策制定过程是怎样的？

   

答：为落实国家文件精神，我们结合北京实际，经过市区两级相关部门的共同研究，反复论证，力争使本市方案更具可操作性。在方案制定过程中，广泛听取药品领域各企业、行业和医疗机构多方政策诉求。

组织召开了20余场各类药品生产企业、药品流通企业和各级公立医疗机构等相关群体座谈会。征求了北京医药行业协会和药学会多名专家的意见建议。共收集企业提交的诉求材料30余份，及时对企业的政策咨询和诉求给予了一一回应。

对于部分用量大、涉及人群广的药品以及信息化手段验票等关键问题，我们还组织开展了5次专题调研。在反复修改和吸纳意见的基础上最终形成正式方案。

    

四、制定政策主要考虑是什么？

    

答：全面落实国家要求，系统谋划推进药品领域改革，力争本市实施方案可操作、可落地。目标是通过压缩流通环节，净化药品流通环境，使药品价格回归到合理水平，最终使老百姓受益。

主要考虑以下几点：    

    

五、北京“两票制”对药品生产企业和流通企业如何界定？

    

答：对于“两票”主体的具体认定方面，国家文件规定：药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。

    

本市在国家文件的基础上对此进行了细化，例如在控股商业公司的界定方面明确药品生产企业或科工贸一体化集团型企业对其设立的商业公司持股50%以上的才可视为药品生产企业。

主要是考虑到药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立商业公司统一销售本企业（集团）的药品，已成为趋势，为有效保障生产企业对入股商业公司的实际管理控制权，因此进一步细化了控股比例。

    

六、北京“两票制”实施是否存在特殊处理的情况？

    

答：为了保障药品供应和特殊药品的管理，目前可特殊处理的情况主要包含以下几种：一是麻醉、精神、防治传染病和寄生虫病的免费用药、国家免疫规划疫苗、计划生育药品、中药饮片、体外诊断试剂、医疗用毒性药品、放射性药品的流通经营按国家现行规定执行。

二是为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可特殊处理。

三是为保障临床急需短缺药品的及时供给，短缺药品可特殊处理。但是对短缺药品实行动态管理，要求在市药品阳光采购平台公示，接受社会监督。实施“两票制”是手段，不是目的，一切服务、监管和处罚均在保障药品供应的前提下开展。

    

七、对于部分偏远、交通不便的医疗卫生机构，如何保障其药品供应？

    

答：为保障基层药品的有效供应，偏远、交通不便地区百姓及时用上药，配送到特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构的药品，允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票。

确需增加一票的，由市食品药品监管部门商市卫生计生部门确定后，在市药品阳光采购平台公示。

    

八、社会办医疗机构是否必须执行“两票制”？

    

答：此次北京“两票制”的实施范围是本市行政区域内政府、事业单位及国有企业举办的各级各类公立医疗机构。我们鼓励解放军、武警部队在京医疗机构和社会办医疗机构在药品采购中积极推行“两票制”。

    

九、北京“两票制”何时启动实施？

    

答：北京“两票制”自实施方案公布之日起启动实施，同时，为确保政策平稳落地，我们设定了3个月的政策准备过渡期。过渡期内，药品企业、公立医疗机构和主管部门要及时做好资料提交审核、系统改造升级等相关准备工作。

    

十、如何保障“两票制”在北京的有效落地？

    

    

十一、北京“两票制”执行情况如何监管？

    

答：进一步加强事中事后监管，明确各部门在“两票制”执行中的监管职责，加大对违法违规行为的惩治力度，同时，加强信息公开力度，对各类违法违规行为进行公开公示，推动药品阳光采购平台、药品追溯体系和诚信体系建设平台等互联互通、数据共享，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

【对厂家的好处】两票制的实施，对于底价开票的厂家来说，最大的好处莫过于销售收入成倍增加，并且由于收入的增加及主要纳税在当地完成，因此很多厂家或许摇身一变成为当地的纳税大户而备受地方政府青睐。

此外，厂家也或许由此而与市场一线的客户直接交易，绕过不具备终端资源的代理商，从营销角度来说，这是一个收编下家的大好时机。

【对厂家不利方面】但棘手的问题是需要解决高开票，事实上，大多数厂家没有相应的财务处理、商务管理能力，表面上看是开票方式发生变化，但牵一发而动全身，厂家面临整个经营体系的调整，风险成倍加大，这无异于动大手术。如果强制推行，很有可能因处理不当发生财务风险，甚至导致价格崩盘的最坏后果。

此外，由于厂家财务处理能力、资金、信誉等方面参差不齐，对于下游代理商的返款是个大问题。之前流传“过票过成股东”的情况很有可能变成厂家的“股东”。如果这个问题成为普遍现象，那么这将是全国代理商的噩梦。

【代理商的未来】返款账务处理方式需要合规，从厂家到代理商这个过程，由于代理商身份不同，会有不同的处理方式。假如代理商是公司，那么需要代理商开出发票到厂家而获得返款；如果是自然人，需要发票来冲销，但营改增以后，这个问题将变得很麻烦。那么，或许会逼迫大量的自然人转型为公司，以咨询公司或广告公司的身份从事合规的推广、学术活动。