中央或将成立新机构一统“三保合一”

来源：南方都市报

对于备受关注的城镇职工、城镇居民、新农合三大医保“三合一”整合，在人社部与国家卫计委陷入拉锯战导致方案一再拖延的情况下，目前，中央编办或将考虑另一种新方案，可能将成立一个类似“医保基金管理中心”的第三方机构进行统一管理。

三大医保整合已推迟1年多

按照去年3月26日国务院办公厅发布的《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工，2013年6月底前，应该由中编办牵头，完成城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责整合。然而，距离这一时间点已过去一年多，至今三大医保整合进展如何，仍未有官方表态。

作为我国并存的三种基本医保制度，目前城镇职工医保、城镇居民医保由人社部主管，新农合则由国家卫计委主管。2013年全国“两会”公布的新一轮国务院机构改革和职能转变方案，明确整合城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的职责，由一个部门承担。

牵涉到13亿参保人口，近万亿医保基金的三大医保，该如何进行整合?

最大的阻碍在于整合后划归哪个部门管理的问题。按照最早传出的消息，最初方案是把新农合从卫计委移出，划归到人社部管理。机构改革方案公布后不久，就有媒体报道称“新农合未来划入人社部管理已无悬念”。

2013年4月，卫计委下属的新农合研究中心也召开研讨会，指出世界绝大多数国家都是由卫生部门统管医保制度，卫计委具有监管医疗服务专业上的优势，新农合基金管理效率很高。倾向于人社部管理的专家则提出，卫生部门既管医疗机构，又管医保基金支付，相当于既是“裁判员”又是“运动员”。

在归谁管这个问题上，人社部和卫计委一度陷入拉锯战的僵局，持不同观点的两边专家也争论激烈。随后不久，两部委又保持低调和沉默，不再对这一问题表态。去年媒体报道一度称整合方案要在2013年年底出台，但事实证明又再度搁浅，至今中编办也未明确出台方案。

为何这一改革如此缓慢?

按照国务院办公厅下发的任务分工，这项应在去年6月底前完成的改革已推迟一年多，为何进展如此缓慢?实际上在制度上，医保整合已是共识。随着全民基本医保体系的建立，“三大医保”之间部门分散管理，城乡差异较大，重复参保等问题导致财政浪费。

根据国家审计署2012年8月公布的社保资金审计结果，截至2011年底，112.42万人重复参保，造成财政多补贴17.69亿元。

但一步到位并非易事，而目前的思路更倾向于“分类、分步”进行。首先是新农合和城镇居民医保并轨，整合为统一的城乡居民医保，因为新农合和城镇居民医保在筹资水平、保障水平等方面都比较接近。

今年3月全国“两会”，国务院总理李克强在政府工作报告中提到，“通过改革整合城乡居民基本医疗保险制度”。7月24日，国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见中也要求，“整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度”。

目前全国至少包括广东、天津、宁夏、云南等7个省级区域完成了新农合和城镇居民医保的整合，建立起统一的城乡居民医疗保障制度。

尽管国家层面仍未拿出整合方案，不过即使僵局之下，地方也有采取先行动作的例子。今年1月山东出台整合城镇居民医保和新农合方案，将新农合的职能、编制、人员、基金、资产等整体移交人力资源社会保障部门，并要求今年6月底前完成信息系统的整合，8月底前制定出台统一的居民基本医疗保险政策，9月1日前按照统一政策组织居民参保。

整合后的管理权归属也不是表面的部门之争，背后实际上是对采取“大卫生”还是“大保障”医保模式的讨论。有专家指出，在全民医保的国家，倾向于卫生部门管理医保，在医疗保险模式下的国家，则倾向于由社保机构作为第三方购买医院服务。

去年4月，中国社科院劳动社会保障研究中心主任王延中曾表示，整合不仅是管理部门合并，更多是需要制度之间的衔接，“实现所有参保人待遇无差异，这才是真正的分担疾病风险的医保补偿模式。”

实际上，无论从国际经验看，还是我国实际情况看，无论人社部还是卫计委统管医保，都面临一定的问题。比如卫生部门管理医保，面临最大的质疑就是“管办不分”，人社部门则在监督医疗服务、提高医疗服务质量等方面也存在短板。

或将成立新的第三方机构

在久拖未决的情况下，多位专家向南都记者透露，目前中央编办或将考虑另一种新方案，可能将成立一个类似“医保基金管理中心”的第三方机构，作为政府直属事业单位，统一管理医保基金使用。

此前有媒体报道称，新方案可能按照分类、分步地推进，分步是先将城镇居民医保和新农合合并为城乡居民医保，最后再将城乡居民医保与职工医保整合。分类则是由人社部门统管社保性质的医保，卫计委与民政部系统管理卫生福利、医疗救助性质的医保。

四川大学公共卫生学院教授毛正中对南都记者表示，在两种观点僵持不下的情况下，成立类似“医保基金管理中心”或“医疗保障局”这样的独立机构来管理，放在国务院下属，也不失为一种可取的方案。

从保障的角度看，统一管理可以节约资源、避免重复浪费;其次是由这一新成立机构作为单一购买人出面向医疗机构购买卫生服务，更有利于利用市场的力量与医院进行谈判，控制医院的能力也比较大。

第三点是避免了很多人批评的由卫生部门管理医保基金，存在利益输送的问题。这样改革后，原来人社部或卫计委的职能、编制、人员等都可以整合到新成立的机构下，原来的信息系统也可以进行合并。