药品上市许可持有人制度(MAH)热点再追踪(一)

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2016年10月20日

国务院于2016年5月26日印发《药品上市许可持有人制度试点方案》（简称“试点方案”），随后于6月17日及9月29日发布两则《政策解读》（合称“政策解读”），就药品上市许可持有人制度（简称“持有人制度”）的实施做出了进一步的解释与补充。本文拟结合政策解读及各试点省份制定的实施细则（截至2016年10月10日，已有北京、上海、广东、江苏、浙江及山东等六省市公布了适用于本行政区域的持有人制度实施细则），对持有人制度中的若干具体问题作出初步梳理，以期抛砖引玉之效。

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药品上市许可持有人能否跨省委托生产？

答：试点方案并不禁止药品上市许可持有人委托位于不同试点省（直辖市）的药品生产企业进行生产，但各省在实际操作中可能会对试点方案下的跨省委托采取较为严格的审批态度。

解析：根据试点方案，持有人不具备相应生产资质的，须委托10个试点行政区域内具备资质的企业进行生产；持有人具备相应生产资质的，也可以委托受托生产企业生产。在目前已公布的地方实施细则中，北京及上海对部分药品的跨省委托生产进行了限制，而其余省份则无相关明文规定：

根据《药品委托生产监督管理办法》，药品委托生产需同时获得受托方所在地及委托方所在地省级药品监督管理局的同意，审批程序较为严格；而试点方案下的跨省委托生产并不需要获得受托方所在地省级食品药品监督管理局的同意，药品上市许可申请人（持有人）在程序上仅需向其所在地省级药品监督管理局提交申请。然而程序上的简化并不意味着监管的放松，持有人所在地药品监督管理局所承担的监管权限与责任将较以往得到加强，在独自审核跨行政区域的委托生产申请时预计将会更加谨慎。

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受托生产企业是否必须持有GMP证书？

答：试点方案要求受托生产企业必须持有GMP证书；政策解读对此予以修正，规定原料药、生物制品在申报时，受托生产企业应当在符合GMP的车间制备，制备过程应当严格执行GMP的要求；上市许可申请获得批准后，受托生产企业可以凭药品批准证明文件申请开展GMP认证。对于其他试点药品品种，受托生产企业应当持有相应的GMP证书。

解析：我们理解政策解读放宽对GMP证书的要求的原因在于，原料药与生物制品是根据具体药品品种（而非药品剂型）进行GMP认证，原料药与生物制品GMP认证程序相较一般化学药品制剂更加严格，同一原料药与生物制品的生产企业数量与化学药品制剂生产企业相比，通常数量也较少。因此豁免原料药、生物制品受托生产企业的GMP证书要求，更能推动持有人制度在该等药品领域的实施。

除原料药与生物制品以外，是否还有其他情形可以豁免GMP证书要求？在目前已公布的地方实施细则中，江苏省及山东省有着更宽松的政策环境，具体如下：

江苏省及山东省的上述规定将豁免GMP证书的范围进一步扩大，这意味着初创型或资金紧缺的生产企业无需在药品注册的前期阶段即投入巨额资金进行GMP认证，对这类企业无疑是利好消息。

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药品上市许可申请人及持有人能否为多人？

答：国家食药监总局于2015年11月公布的试点方案征求意见稿要求药品上市许可持有人为“承担药品法律责任”的单一主体，试点方案无类似表述，本次政策解读再次规定“上市许可申请人及持有人原则上仅为一个主体”。

 

解析：在持有人制度下，药品上市许可持有人将是试点药品研发注册、生产、流通、监测与评价等方面的主要责任承担者。考虑到持有人制度在我国尚属新鲜事务，为厘清当事方之间的权利与义务、避免可能存在的追责不清与相互推诿，政策解读将申请人及持有人在原则上限定为一个主体。

值得注意的是，北京市于政策解读之前颁布的《开展药品上市许可持有人制度试点工作实施方案》规定“多个申请人联合申请的，须经所有申请人取得一致意见后，推举1个申请人申请成为持有人”，即允许申请人为多人而最终持有人仅能为1人。这一条款能否构成上述原则规定的例外还有待实践的进一步检验。

以上仅是我们就持有人制度下部分问题的初步思考。持有人制度作为我国药品注册改革中的开创之举，并非是一个封闭独立的体系，它将与药品技术转让、药品委托生产、仿制药一致性评价等药品监管体系内的多个方面联动、协调发展。预知后续进展如何，且看我们下回分解。

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